Istituzioni di diritto amministrativo

Istituzioni di diritto amministrativo

di S. Cassese (a cura di)


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In sintesi

Le istituzioni di diritto amministrativo sono caratterizzate da una struttura analitica ma completa, che guida il lettore nell'esame delle fattispecie classiche di tale branca del diritto: temi come i principi e le funzioni del diritto amministrativo, l'organizzazione amministrativa, il personale e la finanza, il procedimento, il provvedimento trovano in questo volume un approfondimento che tiene presente anche delle fonti e della giurisprudenza comunitaria, e che soddisfa il lettore più esigente ed attento.

INDICE
I. IL DIRITTO AMMINISTRATIVO E I SUOI PRINCIPI
1. Il diritto amministrativo 1
2. Le pubbliche amministrazioni 3
3. La disciplina costituzionale dell'amministrazione
pubblica 6
4. I principi del diritto amministrativo 8
4.1. Dal principio di legalita' al rispetto del
diritto 9
4.2. Il principio di azionabilita' delle pretese
(giustiziabilita') 12
4.3. Il principio di imparzialita' 13
4.4. Il principio di buon andamento e quello di buona
amministrazione 13
4.5. I principi di ragionevolezza e di
proporzionalita' 16
4.6. Il principio del legittimo affidamento 17
4.7. I principi del contraddittorio, dell'obbligo di
motivazione e della trasparenza 18
4.8. I principi di sussidiarieta' e di leale
cooperazione 20
Bibliografia 21
II. LE FUNZIONI
1. Pubbliche amministrazioni e funzioni amministrative 23
2. Nozioni di funzione 23
2.1. Funzione amministrativa e separazione dei
poteri 24
2.2. Funzione e servizio 25
2.3. L'amministrazione come funzione 27
2.4. La funzionalizzazione dei compiti di interesse
generale dei privati 29
3. Analisi giuridica delle funzioni 33
4. La distribuzione tra i livelli di amministrazione 34
5. Elementi e classificazioni 36
6. Le funzioni di ordine 39
6.1. L'ordine pubblico 40
6.2. L'amministrazione della giustizia 41
7. Il governo del territorio e dell'ecosistema 43
7.1. Le infrastrutture 43
7.2. L'urbanistica 45
7.3. La tutela dell'ambiente 47
8. Le funzioni del benessere 49
8.1. Il servizio sanitario nazionale 49
8.2. Il sistema nazionale di istruzione 50
8.3. La protezione sociale 52
9. I servizi pubblici 55
9.1. L'energia elettrica e il gas 55
9.2. I trasporti pubblici di linea 57
9.3. Le comunicazioni elettroniche 59
10. La disciplina dell'economia 61
10.1. L'agricoltura 61
10.2. L'industria 63
10.3. La vigilanza sui mercati finanziari 65
10.4. La tutela della concorrenza 67
Bibliografia 69
III. L'ORGANIZZAZIONE
1. Pubblica amministrazione e organizzazione
amministrativa 71
2. Gli elementi dell'organizzazione 72
3. Le nozioni di base. Le figure soggettive 74
4. I tipi e i modelli organizzativi 75
4.1. Classificazione degli uffici pubblici 76
4.2. I modelli prevalenti 77
5. Le relazioni organizzative 78
5.1. Rapporti di subordinazione 78
5.2. Rapporti di equiordinazione 79
5.3. Rapporti di autonomia 80
5.4. Rapporti di indipendenza 81
5.5. Altri rapporti tra uffici 82
6. L'organizzazione pubblica italiana 83
6.1. I principi fondamentali 84
6.2. Le fonti nazionali e comunitarie 88
7. L'apparato ministeriale 90
7.1. L'ordinamento dei ministeri 91
7.2. I singoli ministeri e la Presidenza del Consiglio dei
ministri 93
7.3. L'articolazione periferica 95
7.4. Le agenzie 96
8. Le autorita' indipendenti 98
9. Gli enti pubblici 101
9.1. Caratteri 101
9.2. Categorie principali 102
9.3. I consorzi di enti pubblici 104
10. L'amministrazione regionale e locale 105
10.1. L'organizzazione di governo e i rapporti tra organi
politici e organi amministrativi 106
10.2. L'organizzazione amministrativa 107
11. Le strutture di coordinamento amministrativo e le
amministrazioni composte 110
11.1. Le strutture di coordinamento amministrativo a
livello nazionale e periferico 110
11.2. Le amministrazioni composte e il modello delle
organizzazioni a rete 111
12. Organizzazione amministrativa e strumenti
privatistici 113
12.1. L'amministrazione pubblica in forma privata: societa'
di diritto speciale, amministrazioni private per
l'esercizio di funzioni pubbliche e amministrazioni
private in pubblico comando 114
12.2. I privati in funzione dell'amministrazione: esercizio
privato di funzioni pubbliche, concessioni e
contratti di servizio 116
13. Organizzazione amministrativa e Unione europea 117
13.1. I rapporti con l'Unione europea e il coordinamento
delle politiche comunitarie 118
13.2. Le forme di integrazione organizzativa nei settori di
interesse comunitario: a) la
coamministrazione 120
13.3. Segue: b) l'integrazione decentrata 123
13.4. Segue: c) il concerto regolamentare europeo 123
Bibliografia 125
IV. IL PERSONALE
1. Titolarita' degli uffici pubblici e categorie di
personale 127
1.1. Rapporto di ufficio e rapporto di servizio 127
1.2. Principi comuni ai titolari di uffici 128
1.3. Il personale non volontario 129
1.4. Il personale non professionale 130
1.5. Il personale professionale 132
1.6. Il personale precario 134
1.7. Il personale con rapporto di lavoro autonomo 136
2. La disciplina europea dell'impiego con le pubbliche
amministrazioni nazionali 137
3. Il pubblico impiego 141
3.1. I caratteri del pubblico impiego 141
3.2. Il regime giuridico del pubblico impiego 143
3.3. Le categorie di personale con rapporto di impiego
pubblico: tratti comuni 143
3.4. Il personale diplomatico e della carriera
prefettizia 144
3.5. Il personale militare e delle forze di Polizia di
Stato 145
3.6. Magistrati, avvocati dello Stato e docenti
universitari 145
3.7. Il personale delle autorita' indipendenti 146
4. Il rapporto di lavoro privato con le pubbliche
amministrazioni 147
4.1. Il regime giuridico del rapporto di lavoro privato
con le pubbliche amministrazioni 147
4.2. L'applicazione del diritto comune del lavoro e i suoi
limiti 149
4.3. La disciplina della contrattazione collettiva 152
4.4. La costituzione del rapporto: a) organici e
programmazione delle assunzioni 155
4.5. Segue: b) il concorso 156
4.6. La disciplina derogatoria del rapporto: a) la
carriera 159
4.7. Segue: b) doveri e responsabilita' 163
4.8. Segue: c) il licenziamento 165
4.9. L'ambito di applicazione della disciplina del lavoro
privato con le pubbliche amministrazioni 166
5. La dirigenza 169
5.1. La distinzione fra politica e amministrazione 169
5.2. Il rapporto fra il dirigente e
l'amministrazione 171
Bibliografia 176
V. LA FINANZA
1. Nozione e caratteri 179
2. Le fonti della disciplina finanziaria 181
2.1. La normativa comunitaria 182
2.2. Le norme costituzionali 183
2.3. I regolamenti parlamentari 184
2.4. La legislazione ordinaria 184
2.5. I documenti di indirizzo
economico-finanziario 186
3. I soggetti 187
4. Il bilancio nazionale 188
4.1. Le regole dell'approvazione del bilancio 188
4.2. Il bilancio di previsione 189
4.3. La significativita' del bilancio 191
4.4. L'assestamento del bilancio 192
5. La legge finanziaria, i provvedimenti collegati e le altre
leggi di spesa 193
5.1. La legge finanziaria e i provvedimenti
collegati 193
5.2. Le leggi di spesa in corso d'anno 194
6. La gestione del bilancio e il rendiconto 195
6.1. La gestione della spesa 195
6.2. Il procedimento di spesa 197
6.3. Il rendiconto 198
7. La finanza regionale e locale 198
7.1. Il patto di stabilita' interno 199
7.2. Il federalismo fiscale 200
Bibliografia 202
VI. I BENI
1. Beni e interessi pubblici 203
2. I principi costituzionali nazionali ed europei 204
3. Rilevanza dell'uso dei beni pubblici 207
4. Dalla "proprieta' pubblica" alle proprieta'
pubbliche 208
5. Tipologie dei beni pubblici 209
5.1. I beni a fruizione collettiva 210
5.2. I beni destinati all'uso da parte delle pubbliche
amministrazioni 211
5.3. I beni di proprieta' privata delle pubbliche
amministrazioni 212
5.4. Altre distinzioni relative ai beni pubblici 214
6. Inizio, modificazione ed estinzione della natura pubblica
dei beni 216
7. Conservazione, gestione, valorizzazione dei beni
pubblici 218
8. Le dismissioni 220
Bibliografia 222
VII. IL PROCEDIMENTO
1. Attivita' amministrativa e procedimenti 223
1.1. Le forme dell'attivita' amministrativa 223
1.2. La procedimentalizzazione dell'attivita'
amministrativa 226
1.3. Procedimenti amministrativi e altri procedimenti
giuridici 228
2. Il potere amministrativo e la discrezionalita' 230
2.1. Il potere amministrativo 230
2.2. Norme giuridiche e poteri amministrativi 232
2.3. Caratteri del potere amministrativo 234
2.4. Potere amministrativo e interessi protetti 235
2.5. Le valutazioni amministrative; la
discrezionalita' 236
2.6. Discrezionalita' amministrativa e controllo
giurisdizionale 238
2.7. La discrezionalita' tecnica 241
2.8. L'obbligo di provvedere; il termine del
procedimento 242
3. La disciplina del procedimento 244
3.1. I principi giurisprudenziali 244
3.2. Le discipline legislative 245
3.3. Principi del diritto amministrativo e principi del
procedimento 247
3.4. I principi del procedimento nell'ordinamento
italiano 248
3.5. La semplificazione amministrativa 250
3.6. L'accesso ai documenti amministrativi 252
4. L'oggetto e l'ambito di applicazione della legge sul
procedimento 256
4.1. L'individuazione dei procedimenti
amministrativi 256
4.2. Procedimenti senza provvedimento 257
4.3. Procedimenti collegati 258
4.4. Il catalogo dei procedimenti 259
4.5. L'ambito di applicazione oggettivo 260
4.6. L'ambito di applicazione soggettivo 261
5. La struttura del procedimento 264
5.1. L'avvio 265
5.2. L'istruttoria e il responsabile del
procedimento 267
5.3. L'attivita' consultiva 268
5.4. La partecipazione degli interessati 269
5.5. Gli accordi tra amministrazioni e interessati 270
6. La conclusione del procedimento 272
6.1. La deliberazione collegiale 272
6.2. Gli atti strutturalmente complessi 273
6.3. Gli accordi tra amministrazioni 274
6.4. La conferenza di servizi 274
6.5. L'"integrazione dell'efficacia" 276
7. Tipologia 277
7.1. Tipologia dei procedimenti e dei
provvedimenti 277
7.2. I procedimenti strumentali 277
7.3. I procedimenti dichiarativi 279
7.4. Procedimenti e accordi 280
7.5. Procedimenti nazionali, procedimenti comunitari,
procedimenti composti 281
Bibliografia 282
VIII. IL PROVVEDIMENTO
1. Nozione e caratteri 285
1.1. Natura della nozione 285
1.2. Potere amministrativo, procedimento, provvedimento,
processo 288
1.3. I caratteri 289
2. Ambito della nozione 291
2.1. Provvedimenti amministrativi e altri atti di pubblici
poteri 291
2.2. Provvedimenti amministrativi e atti privati 292
2.3. Atti normativi e atti amministrativi generali 293
2.4. Altri tipi particolari di atto 295
3. Profili strutturali 296
3.1. Esistenza e requisiti del provvedimento 296
3.2. Il soggetto 298
3.3. I presupposti 298
3.4. La volonta' e i motivi 300
3.5. Il contenuto 301
4. L'esternazione 303
4.1. L'esternazione scritta 303
4.2. Le altre forme di esternazione 304
4.3. La motivazione 305
4.4. La comunicazione agli interessati 309
4.5. Il c.d. silenzio della pubblica
amministrazione 311
5. L'efficacia e l'esecuzione 314
5.1. Regime giuridico ed efficacia del
provvedimento 314
5.2. Validita' ed efficacia 315
5.3. L'efficacia soggettiva 317
5.4. Luogo e tempo degli effetti 318
5.5. L'esecuzione 319
5.6. L'esecuzione forzata amministrativa 320
6. L'invalidita' 321
6.1. Cause ed effetti dell'invalidita' 322
6.2. Invalidita' e illegittimita' 324
6.3. L'eccesso di potere 325
6.4. L'incompetenza 328
6.5. La violazione di legge 329
6.6. L'annullabilita' del provvedimento invalido 331
6.7. La nullita' 333
6.8. Le cause di nullita' 334
6.9. L'irregolarita' 335
7. Tipologia 335
7.1. Gli atti precettivi 336
7.2. Le concessioni 337
7.3. Le autorizzazioni 338
7.4. I provvedimenti ablatori 342
7.5. Le sanzioni amministrative 343
7.6. I provvedimenti di secondo grado 344
Bibliografia 348
IX. I CONTRATTI
1. Moduli convenzionali e azione amministrativa: contratti e
accordi 349
2. Procedura amministrativa e strumento negoziale 354
3. La disciplina dei contratti delle pubbliche
amministrazioni: la complicata convivenza tra diritto
amministrativo, diritto civile e diritto comunitario e il
riassetto operato con il codice dei contratti pubblici
357 3.1. Le fonti di diritto comunitario 358
3.2. Le fonti di diritto interno: le fonti statali 359
3.3. Segue: le fonti regionali. I capitolati 364
4. Il mercato dei contratti delle amministrazioni
pubbliche 367
4.1. I principi della regolazione del mercato dei
contratti pubblici 370
4.2. Le regole dell'attivita' 371
4.3. I soggetti 376
4.4. Gli oggetti 383
5. Tipologie dei contratti delle amministrazioni
pubbliche 384
5.1. A seconda della causa del contratto 384
5.2. A seconda dell'interesse economico 387
5.3. A seconda della disciplina 388
6. Procedure dell'evidenza pubblica e formazione del
contratto 390
6.1. La determinazione di contrarre 390
6.2. La scelta del contraente 392
6.3. Segue: la procedura aperta 395
6.4. Segue: la procedura ristretta 398
6.5. Segue: la procedura negoziata 400
6.6. La stipulazione del contratto 402
6.7. L'approvazione del contratto 404
7. Le alternative all'evidenza pubblica 406
7.1. Le spese in economia 406
7.2. L'affidamento diretto 407
7.3. L'e-procurement 411
8. Poteri, diritti ed obblighi nell'esecuzione del
contratto 413
8.1. La specificita' di alcune norme di diritto
pubblico 413
8.2. L'applicabilita' di alcune norme di diritto
privato 417
9. Forme e vicende della patologia dell'attivita'
contrattuale. Responsabilita' delle parti e tutela
giurisdizionale 420
9.1. Aggiudicazione e contratto tra invalidita' e
inefficacia e tecniche di tutela 420
9.2. Segue: l'applicazione dei criteri di riparto della
giurisdizione 431
Bibliografia 433
X. I CONTROLLI
1. Introduzione 435
2. Il rapporto di controllo 436
2.1. Le parti 436
2.2. L'oggetto e il parametro 437
2.3. Il giudizio e la misura 439
3. I controlli nella Costituzione e l'influenza del diritto
comunitario 441
4. I principali tipi di controllo 443
4.1. Controlli preventivi e controlli successivi 443
4.2. Controlli interni 446
4.3. Controlli esterni 448
4.4. Controlli di conformazione e controlli di
integrazione (o "di sistema") 450
4.5. Altri tipi di controllo 452
5. Il regime giuridico dei poteri e degli atti di
controllo 455
6. I controlli nelle diverse specie di amministrazioni 458
6.1. I controlli sulle amministrazioni dello Stato 458
6.2. I controlli sugli "enti a cui lo Stato contribuisce
in via ordinaria" 461
6.3. I controlli sulle amministrazioni regionali e
locali 462
6.4. I controlli sulle amministrazioni
universitarie 465
Bibliografia 466
XI. LA RESPONSABILITA'
1. Responsabilita' e sovranita' 469
2. La disciplina costituzionale 471
3. La struttura della responsabilita' extracontrattuale
dell'amministrazione 473
3.1. La condotta colposa dell'amministrazione 474
3.2. Il danno ingiusto e il risarcimento 475
4. Le azioni di tutela contro l'illecito civile
dell'amministrazione 477
4.1. La tutela annullatoria 478
4.2. La tutela risarcitoria 480
4.3. La questione della c.d. pregiudizialita' 482
4.4. Il giudice e il processo della
responsabilita' 484
5. Tipologie ulteriori della responsabilita'
dell'amministrazione 484
5.1. Responsabilita' da contatto o procedimentale 484
5.2. Responsabilita' da atto lecito 485
5.3. Responsabilita' da servizio pubblico e per attivita'
regolativa 486
5.4. Responsabilita' per violazione del diritto
comunitario 487
Bibliografia 488
XII. LA GIUSTIZIA
1. Le forme della giustizia amministrativa 489
1.1. Le fonti della disciplina 490
1.2. I rimedi giurisdizionali 492
1.3. I rimedi amministrativi 493
1.4. I rimedi arbitrali o conciliativi 499
2. Monismo e dualismo giurisdizionale 501
2.1. Le ragioni di una giurisdizione specializzata per le
controversie con le pubbliche amministrazioni 502
2.2. I criteri di riparto della giurisdizione 504
2.3. La distinzione tra diritto soggettivo ed interesse
legittimo 505
2.4. La giurisdizione del giudice ordinario 507
3. L'organizzazione della magistratura amministrativa 509
3.1. Il Consiglio di Stato 509
3.2. Il Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione siciliana 511
3.3. I Tribunali amministrativi regionali 512
4. Le forme della giurisdizione amministrativa 513
4.1. La giurisdizione generale di legittimita' 513
4.2. La giurisdizione di merito 514
4.3. La giurisdizione esclusiva 515
5. Modello e principi del processo amministrativo 516
5.1. I principi costituzionali di tutela giurisdizionale e
del processo 516
5.2. Il modello del processo amministrativo 518
6. L'oggetto del processo amministrativo 519
7. I soggetti del processo ed i loro atti 519
7.1. Il giudice ed i suoi atti 519
7.2. Le parti ed i loro atti 521
8. I tipi di azione 525
9. Il rito ordinario e gli altri riti 526
10. Lo svolgimento del processo 530
10.1. L'introduzione del giudizio 531
10.2. La tutela cautelare 531
10.3. L'istruttoria 535
10.4. Le questioni incidentali 536
10.5. La decisione del ricorso e l'esecutivita' della
sentenza di primo grado 537
10.6. I rimedi nei confronti della sentenza 538
10.7. Il giudicato amministrativo ed il giudizio di
ottemperanza 541
Bibliografia 545
Gli autori 547
Indice della giurisprudenza 549
Indice delle norme 557
Indice per materie 565

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