Ebook LA DICHIARAZIONE DI PUBBLICA UTILITÀ

La presente opera nasce con l’intento di analizzare nel dettaglio la seconda fase del procedimento espropriativo identificata dalla dichiarazione di pubblica utilità, scoprendo, oltre alle disposizioni normative previste nel d.p.r. n. 8 giugno 2001 n. 327, il testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità, la sua natura giuridica e i suoi effetti. Per raggiungere siffatto obiettivo è necessario partire dalla definizione del provvedimento finale che conclude il procedimento espropriativo ovvero dal decreto di esproprio, il quale rappresenta un atto amministrativo appartenente alla categoria dei provvedimenti ablatori a carattere reale, il cui fine si riversa nella sottrazione ad un soggetto privato e, in taluni casi, ad un soggetto di diritto pubblico, della proprietà o del possesso di un determinato bene mobile o immobile o, ancora, di altra utilitas per motivi di interessi generali, dietro corresponsione di una somma di denaro a titolo di indennizzo. Si tratta, cioè, di un provvedimento che, sebbene diretto ad incidere negativamente sulla sfera giuridica del destinatario, non ha intenti punitivi, ma rappresenta, piuttosto, uno strumento indispensabile per il bene della collettività perché consente la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, assicurando, allo stesso tempo, una qualche forma di ristoro per il privato che sopporterà l’esercizio di un potere diretto ad incidere sul più sacro e inviolabile dei diritti patrimoniali, ovvero sul diritto di proprietà. A tal fine, per addivenire ad una corretta ed equilibrata espropriazione per pubblica utilità, ovvero ad un’espropriazione che sia il frutto di un giusto e proporzionato bilanciamento degli interessi pubblici (la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità) e privati (la tutela del diritto di proprietà) l’ordinamento giuridico predispone un procedimento amministrativo che individua tre momenti fondamentali per l’emanazione del decreto di esproprio: la previsione dell’opera da realizzare nello strumento urbanistico generale, o in un atto di natura ed efficacia equivalente, accompagnata dal vincolo preordinato all'esproprio apposto sul bene da espropriare; la dichiarazione di pubblica utilità; la determinazione (anche in via provvisoria) dell’indennità di esproprio. In realtà più che di tre momenti si dovrebbe parlare di autentici presupposti per la legittima emanazione del decreto di esproprio. Si tratta di presupposti che, al contempo, identificano delle vere e proprie fasi autonome e connesse di un unico procedimento espropriativo. In questo quadro autonomia e connessione identificano un ossimoro in grado di far comprendere in che modo tutte le fasi del fasi del procedimento espropriativo (apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, dichiarazione di pubblica utilità e determinazione dell’indennità di esproprio) siano, allo stesso tempo, fasi distinte, capaci, cioè, di giungere all’emanazione di un provvedimento impugnabile, ma funzionalmente connesse e, quindi, intimamente correlate e inscindibili tra loro, sicché la mancanza di una comporta la decadenza o l’inefficacia dell’altra o, ancora, l’impossibilità di procedere oltre. Invero di queste tre fasi solo le prime di due vengono analizzate. Si tratta di una scelta che nasce dalla consapevolezza che l’opera ha ad oggetto la fase dichiarativa la quale, oltre a rappresentare una garanzia per il privato che subisce l’espropriazione, identifica la fase centrale e fondamentale di tutta la procedura espropriativa, diventando, così, un passaggio obbligato senza il quale non è possibile procedere all’emanazione del decreto di esproprio. Essa rappresenta il perno intorno al quale ruota tutto il procedimento espropriativo, in cui la pubblica utilità dell’opera assume forma e sostanza, sicché senza di essa non vi sarebbe espropriazione per pubblica utilità, perché non vi sarebbe una pubblica utilità che legittimerebbe un provvedimento amministrativo diretto alla sottrazione, dietro corresponsione di una somma di denaro a titolo di indennizzo, ad un soggetto privato e, in taluni casi, ad un soggetto di diritto pubblico, della proprietà o del possesso di un determinato bene mobile o immobile o, ancora, di altra utilitas per motivi di interessi generali. Dalla definizione si evince, pertanto, che il provvedimento espropriativo non si limita ad incidere sul più sacro e inviolabile dei diritti di natura patrimoniale, ma ha anche diretta incidenza sulla progettazione delle opere pubbliche e, di conseguenza, sull’urbanistica. In questo percorso di analisi si giunge alla consapevolezza che la dichiarazione di pubblica utilità identifica il diaframma che si frappone tra l’urbanistica e la programmazione e che consente la trasformazione del territorio mediante la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, il cui beneficiario finale è la collettività. Pertanto, al fine di comprendere la concreta relazione che lega l’espropriazione, la programmazione e l’urbanistica, è necessario analizzare nel dettaglio le prime due fasi del procedimento espropriativo, tralasciando l’ultima il cui obiettivo, non secondario, consiste nel garantire al privato che subisce l’espropriazione un equo indennizzo che funga da ristoro per il pregiudizio subito. Nell’opera la fase diretta alla dichiarazione di pubblica utilità viene presentata come la sede naturale in cui ponderare e bilanciare le esigenze pubbliche e private, in modo tale che le prime siano perseguite secondo i canoni della regola aurea elaborata dal ROMAGNASI. Un ottimo parametro per verificare la proporzionalità della procedura espropriativa è rappresentato dal vaglio della qualità e della quantità di spazio riservato dall’amministrazione alla partecipazione del privato nel procedimento amministrativo. Per questo motivo nel testo vengono ampiamente analizzate tutte le norme del testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità poste a garanzia del principio del contraddittorio inteso come strumento di difesa del privato e mezzo istruttorio per la pubblica amministrazione. Una volta stabilite le regole generali non bisogna dimenticare le eccezioni, ovvero le ipotesi in cui le stesse regole subiscono una deroga dovuta alla peculiarità del settore di riferimento. Per questo motivo non si possono trascurare le varianti speciali della fase dichiarativa disciplinate dalle singole discipline tecniche di settore e, in particolare, quelle dirette a disciplinare l’espropriazione dei beni pubblici e dei beni culturali, l’espropriazione per la realizzazione dei progetti relativi alle infrastrutture strategiche e agli insediamenti produttivi; l’espropriazione per la realizzazione dell’edilizia residenziale pubblica e, infine, l’espropriazione per la realizzazione degli impianti di telecomunicazione. In definitiva, della dichiarazione di pubblica utilità viene data un immagine tesa a evidenziarne gli effetti, la natura e i profili procedimentali, attraverso un meccanismo capace di far emergere la centralità dell’istituto per il procedimento espropriativo e per la realizzazione degli interessi pubblici, l’importanza del rispetto delle garanzie privatistiche, senza tralasciare il sistema di regole e deroghe che in un ottica globale mette insieme espropriazione, programmazione e urbanistica.